Chico Whitaker
   
 
Estantes
Chico Whitaker?
O que são estas estantes?
Combate à corrupção
Direitos Humanos
Educação, mobilização e organização popular
Fórum Social Mundial
Iniciativas politicas
Jornadas Internacionais - Superando as Dominações
Livros e artigos
Na Camara Municipal de São Paulo
Na Igreja
No Partido dos Trabalhadores
Novos movimentos sociais (indignados, occupy)
Participação popular
pequenas reflexões
Planejamento
Por um Brasil livre de usinas nucleares
Redes
Reforma Política
Vídeos
X - Artigos citados em meus textos
 
Participação popular
 
Campanha da Ficha Limpa
2009-05-05

Remexendo nos meus documentos encontrei um texto que escrevi em 2005 sobre a iniciativa popular de lei contra a corrupção eleitoral (lei 9840), como Capitulo 13 do livro “Improbidade Administrativa: responsabilidade social na prevenção e controle”, publicado tambem em CD pelo Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional do Ministério Público do Estado do Espírito Santo ( (ceaf@mpes.gov.br)


Nesse texto, cujo titulo é “O papel da sociedade civil no combate à improbidade administrativa”, indico também um caminho – o da responsabilidade dos partidos – para se evitar que pessoas com passado não muito limpo possam se candidatar a postos eletivos, objeto da Iniciativa Popular lançada em 2008 pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral – MCCE, (ver www.mcce.org.br), que já está com mais de 800.000 assinaturas coletadas – a Campanha da Ficha Limpa (ver http://campanhafichalimpasp.blogspot.com).


Mais recentemente (5 de maio de 2009) escrevi outro artigo, agora sobre essa Iniciativa Popular, com o titulo ”Campanha da ficha limpa – perspectivas e mal-entendidos“, que agrego também a estas minhas estantes

 
 

Capitulo 13 do livro “Improbidade Administrativa: responsabilidade social na prevenção e controle”,


publicado pelo Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional do Ministério Público do Estado do Espírito Santo (ceaf@mpes.gov.br),


volume 6 da Coleção “Do Avesso ao Direito”, Vitória, 2005  (livro e CD).


  


13.  O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NO COMBATE À IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA


Francisco Whitaker


 


Membro da Comissão Brasileira Justiça e Paz e do


Movimento Nacional de Combate à Corrupção Eleitoral.


 


13.1 AS DUAS FORMAS DE SE ENFRENTAR A IMPROBIDADE


 


Como no enfrentamento de todo problema social, o combate à improbidade administrativa – forma menos brutal de nos referirmos à corrupção – pode ser feito sob dois enfoques: “de fora para dentro” ou “de dentro para fora”.


A ação “de fora para dentro” é a usual. Procura-se geralmente evitar os atos de  improbidade, e punir quem tenha agido sem o respeito devido aos recursos públicos. Para inviabilizar ou pelo menos dificultar o desvio desses recursos, criam-se e aperfeiçoam-se regras de procedimento no seu uso, assim como instrumentos de controle posterior. Leis e regulamentos constroem uma espécie de blindagem em torno dos eventuais infratores, proibindo-os de agir desta ou daquela forma, vedando este ou aquele procedimento, ao mesmo tempo em que lhes são feitas ameaças de punição se fizerem o que está proibido ou vedado. E ao se buscar punir rigorosamente – e exemplarmente - quem desrespeite as normas estabelecidas, espera-se que o temor dessa punição induza os administradores públicos a agirem corretamente.


Tais mecanismos são evidentemente necessários para impedir a improbidade, mais ainda quando a impunidade protege quem desrespeita as normas, como infelizmente é o caso, o mais das vezes, no Brasil. Com a agravante de que é toda a sociedade que se deteriora com essa impunidade, já que, segundo nos ensina a sabedoria popular, “o exemplo vem de cima”.


Mas essa ação “de fora para dentro” acaba levando à necessidade de um permanente crescimento do sistema fiscalizador e repressivo, porque a reação dos fiscalizados é menos a de aceitar os procedimentos exigidos que a de procurar escapar da fiscalização. Quase sempre o que prevalece é uma postura de “esperteza”, na busca de formas de burlar a regra e escapar da punição, com o uso de todos os meios possíveis para que a infração passe despercebida ou para postergar indefinidamente a execução da punição.


A ação “de dentro para fora” tem outra lógica: ela procura levar a que a improbidade administrativa se torne inaceitável para as próprias pessoas responsáveis pela administração de recursos públicos. E é nesse tipo de ação que a sociedade civil tem um papel insubstituível e decisivo a cumprir. De fato, a ação da sociedade, enquanto ator político – mais além dos governos e dos partidos – pode ter um efeito mais consistente e mais duradouro do que a ação “de fora para dentro”.


Nas leis de trânsito isto fica bem evidente. É absolutamente proibido passar um sinal vermelho. Quem o fizer, será multado pesadamente. Deveria até perder sua carteira de habilitação como motorista, como chega a ocorrer em outros paises. As pessoas param então no sinal vermelho para não correrem esse risco. Como essa abordagem do problema – “de fora para dentro” - exige que as ações das pessoas sejam fiscalizadas, um corpo de controladores é distribuído pelas ruas, aplicando multas. Ou, quando há recursos para isso, aproveita-se o avanço tecnológico para multar os infratores fotografando a infração.


Abordando esse mesmo problema “de dentro para fora”, mais além de se proibir que o sinal vermelho seja desrespeitado, procura-se demonstrar ao motorista, e convencê-lo, de que é melhor para ele e para os outros que se pare nos sinais vermelhos. É a diferença entre o policiamento do trânsito e a educação para o trânsito. As pessoas pararão no sinal vermelho se estiverem convencidas de que isso é necessário para que o trânsito possa fluir – primeiro passam os que estão com sinal verde enquanto os outros esperam, e assim por diante. Ou o farão porque sabem que assim podem evitar colisões – nas quais o próprio motorista pode ser vitimado - ou atropelamentos, em que se pode tirar a vida de outras pessoas. Os motoristas assumem assim sua responsabilidade social.


Se todos agissem dessa forma, passaria a ser desnecessária ou poderia ser menos necessária a presença de fiscais de trânsito cuidando dos sinais vermelhos. E a sociedade como um todo ganharia também em vários aspectos, podendo até redirecionar, para o atendimento de outros tipos de necessidade social, o dinheiro público que economizasse com a desnecessidade de fiscalização.


Mas, tanto no trânsito como na improbidade administrativa, a tendência é a de gastar muito mais recursos na fiscalização e na punição do desrespeito às normas de procedimento - como se, de fato, só aprendêssemos na base da multa, da detenção, da prisão - do que na conscientização sobre a responsabilidade social de cada um, de dentro para fora das pessoas. Aqueles que assumem cargos públicos sem a consciência e a responsabilidade de que passam a ser servidores públicos sempre encontram formas de escapar de toda e qualquer blindagem que se queira fazer em torno deles, com leis e normas, Tribunais de Contas, Ministério Público.


Um bom exemplo é o das contas CC5. A globalização e, com ela, a facilitação da circulação de capitais pelo mundo afora, criaram a possibilidade, no Brasil, de se utilizar esse tipo de conta bancária para expatriar recursos. Tal possibilidade de transferir dinheiro internacionalmente se tornou, portanto, legal. E as autoridades monetárias no inicio pouco fiscalizavam as origens dos recursos assim expatriados. Disso naturalmente se aproveitaram os traficantes de drogas, os chefes do crime organizado, os políticos corruptos. Mas foi preciso criar sistemas de fiscalização porque até quem ganhou seu dinheiro de forma lícita fez um uso imoral dessa possibilidade – dentro da cultura da esperteza. Como é vedado deixar de pagar impostos sobre a renda, as pessoas encontraram, através das contas CC5, a possibilidade de fazer sair seu dinheiro do país sem pagar os impostos devidos. Pior ainda, descobriram que podiam reaplicá-los no próprio Brasil, de novo sem pagar impostos, como se fosse capital estrangeiro - mutação possível com um passeio do dinheiro nos paraísos fiscais, através das contas CC5.


É fundamental, portanto, enfrentar a questão da improbidade administrativa também “de dentro para fora”, com o objetivo de desenvolver, dentro das pessoas, uma postura de repulsa à conduta dos aproveitadores e a todo ato que prejudique a sociedade.


Recentemente o TRE do Rio de Janeiro levantou uma celeuma nacional ao cassar o registro de candidatos a vereador indiciados em processos judiciais, por crimes e infrações diversas. A reação imediata a essa iniciativa foi a de levantar contra ela o direito constitucionalmente assegurado, a todo cidadão brasileiro, de só sofrer esse tipo de restrição com sentença condenatória com trânsito em julgado. Mas é grande a quantidade de recursos, com efeito protelatório, que são possíveis no nosso sistema jurídico. E deles se utilizam também e especialmente os mal-intencionados, visando escapar de punições. O trânsito em julgado se dá depois de muitos anos e de muitos mandatos... Como, no entanto, evitar que pessoas sem nenhuma condição ética de exercer um mandato popular possam se apresentar como candidatos e inclusive serem eleitas?


Na discussão que se seguiu a essa iniciativa do TRE do Rio foi levantada uma hipótese que seria de fato um avanço, rumo à solução efetiva desse problema social – mais rápida do que uma difícil revisão desse direito constitucional ou de uma igualmente difícil diminuição das possibilidades de recursos: levar os partidos políticos a submeterem a critérios mais estritos a aceitação de candidaturas pela respectiva legenda. Por exemplo, seria possível estabelecer que os partidos não apresentassem aos eleitores, em suas listas de candidatos, pessoas já condenadas pelo menos em segunda instância. Trata-se de uma solução “de dentro para fora”, com os partidos assumindo toda a sua responsabilidade social. O raciocínio é que eles não deveriam esperar a fiscalização – de fora para dentro, como a do policial de trânsito – para cumprir a responsabilidade que lhes cabe de propor programas e indicar, para receberem mandatos políticos e realizarem efetivamente esses programas, pessoas confiáveis. Ora, para que isso se torne possível é necessário que a sociedade civil se mobilize e pressione os partidos para que adotem tal regra. E, neste caso, só a sociedade civil tem condições de fazê-lo.


A próxima parte do presente artigo relata uma experiência vivida no Brasil com esse mesmo tipo objetivo [1]. Nela, a sociedade pretendeu assegurar a qualidade moral e ética dos representantes do povo nos governos – condição básica para que a improbidade administrativa seja enfrentada “de dentro para fora”. E propôs, pelo mecanismo da iniciativa popular de lei, uma modificação legislativa que combatesse a corrupção eleitoral, pelo afastamento, da lide eleitoral, de pessoas inescrupulosas que se elegem comprando votos. Tais políticos, quando eleitos, engrossam com toda a certeza a legião dos que entram na vida pública para tirar proveito pessoal, desviando recursos públicos para si mesmos, e, se forem legisladores, vendendo por sua vez seu voto de parlamentares para prefeitos, governadores, presidentes.


 


13.2 A PREVENÇÃO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ATRAVÉS DO COMBATE À CORRUPÇÃO ELEITORAL


 


Essa experiência demonstra que é possível combater a impunidade “de dentro para fora”, com a sociedade civil como impulsionadora da mudança, mas mostra também que não é fácil faze-lo, exigindo-se muita persistência e clareza de objetivos.


Em 1997 iniciou-se no Brasil um processo muito intenso de mobilização da sociedade civil em torno da problemática eleitoral. Este processo resultou na aprovação, no Congresso Nacional, em 1999, de uma lei proposta por iniciativa popular.


Esse instrumento de participação da sociedade no processo legislativo foi criado pela Constituição de 88, em seguimento também a toda uma mobilização da sociedade no processo constituinte, iniciada em 85. Esta mobilização visou, primeiro, que fosse instalada uma Constituinte no Brasil, para acabar com a legislação autoritária herdada do regime militar: e, depois, que se abrisse a possibilidade da população apresentar emendas ao projeto de constituição, as chamadas “emendas populares”, para que a nova Constituição brasileira não fosse elaborada de cima para baixo.


 De fato, depois de ganha a luta por uma Constituinte, o Presidente Sarney nomeou uma “comissão de notáveis” para elaborar uma nova Constituição, convidando, para integrá-la, não somente juristas, mas também pessoas com outros tipos de conhecimento. Isto já era um passo adiante relativamente a experiências constituintes anteriores. Numa delas, por exemplo, como se sabe, nossa Constituição foi elaborada por uma só pessoa... Essa “comissão de notáveis” já reunia, portanto, representantes de muitos setores da sociedade, mas aqueles que participavam daquele reinicio do processo de redemocratização do Brasil, organizados no Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte, pressionaram para que a elaboração da nova Constituição não ficasse nas mãos somente de “notáveis”, com a Constituinte recebendo um projeto pronto e acabado, mas sim que toda a sociedade fosse ouvida.


Disso resultou um enorme processo de participação, que transformou o Congresso Nacional num espaço de intensa atividade, recebendo diariamente milhares de pessoas, comissões, caravanas, etc., gente do Brasil todo, de todos os setores sociais, que iam lá para defender seus interesses. E uma das formas objetivas de defender esses interesses foi introduzida, no Regimento Interno da Constituinte, pela possibilidade dos cidadãos apresentarem “emendas populares” ao projeto de Constituição, desde que tivessem a assinatura de 30 mil eleitores. Esse processo foi aberto em 86, até a apresentação de emendas em 87, com a sociedade civil organizada em rede, pelo Brasil todo, por meio do Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte.


No final do processo foram apresentadas 122 emendas - cada uma delas com muito mais do que o mínimo das trinta mil assinaturas exigidas - atingindo um total de doze milhões de assinaturas. As pessoas tinham o direito de assinar somente três emendas – e cada cidadão levava esse limite muito a serio, ninguém fiscalizava “de fora para dentro”, porque havia uma consciência “de dentro para fora”. Pode-se dizer, portanto, que no mínimo quatro milhões de brasileiros assinaram emendas ao projeto de Constituição, participando dessa forma do processo constituinte.


Através desse sistema foram introduzidas várias inovações na nova Constituição. Entre estas, a proposta pelo próprio Plenário Pró-Participação Popular, que apresentou uma emenda criando novos instrumentos de participação popular: a iniciativa popular de lei, o referendo e o plebiscito. Essa emenda chegou com 400 mil assinaturas, mais de dez vezes mais, portanto, do que o limite mínimo estabelecido. Quase como uma conseqüência disso, as regras estabelecidas para a iniciativa popular de lei, na Constituição, foram mais duras: é necessário que esta seja subscrita por no mínimo um por cento do eleitorado brasileiro.


Uma tal exigência praticamente inviabilizou o uso deste instrumento, daí resultando sua pouquíssima utilização até hoje. Na verdade não se trata somente de assinaturas com o respectivo RG, como o fez por exemplo uma autora de novelas de televisão, cuja filha foi assassinada, que apresentou um projeto com um milhão de assinaturas para a penalização dos crimes hediondos. Nos projetos de lei de iniciativa popular é preciso caracterizar a condição de eleitor, isto é, indicar o endereço e o número do título de eleitor. Os únicos projetos apresentados respeitando essa exigência foram então aquele apresentado pelos movimentos de moradia do Brasil, em 92, propondo um Sistema Nacional de Habitação Popular, até hoje tramitando na Câmara, e o projeto contra a corrupção eleitoral, de que estamos tratando.


Para este projeto de lei foram levadas ao Congresso, em 10 de agosto de 1999, um milhão de assinaturas, conseguidas depois de um ano e meio de coleta. Ele foi patrocinado por grandes entidades, como a CNBB, a OAB, as grandes Centrais Sindicais, ao todo 60 entidades nacionais. Isto lhe deu também muita força política, com o que acabou sendo aprovado, com modificações, em escassas sete semanas: no dia 29 de setembro, depois de passar pela Câmara e pelo Senado, ele estava sendo publicado no Diário Oficial como a Lei 9840/99, promulgada pelo Presidente da República, a tempo portanto de ter vigência já na eleição de 2000. Ele se tornou com isso o primeiro e até hoje único projeto de iniciativa popular aprovado pelo Congresso Nacional.


A lei 9840 tem duas dimensões: uma dimensão educativa, educando o eleitor sobre a importância do voto – “voto não tem preço, tem conseqüências” – e uma dimensão punitiva, pela cassação do registro do candidato infrator. Seus resultados, no que se refere à punição, se medem pelo número de cassados; e, no que se refere à educação do eleitor, pela renovação das Casas Legislativas e pela não eleição de pessoas que tentam comprar votos.


Por ocasião destas eleições de 2004, há mais de 150 cassados em virtude da aplicação da lei 9840/99 nas eleições de 2000 e 2002 – inclusive com a sentença de cassação sendo dada em pleno exercício do mandato: prefeitos, vereadores, deputados estaduais e federais, até um Senador e um governador. Essa força da nova lei fez mesmo com que, recentemente, se tentasse torna-la inócua, através de um projeto apresentado no Senado. Esse projeto foi no entanto retirado diante da pressão inclusive das duas grandes instituições que mais tinham participado da proposição de iniciativa popular, a OAB e a CNBB.


A partir de 2000, a mobilização – educativa e de fiscalizadores – tem se repetido todos os anos eleitorais. Até foi criado um movimento, o Movimento Nacional de Combate a Corrupção Eleitoral - Lei 9840, do qual essas duas entidades fazem parte, juntamente com muitas outras que vêm aderindo ao processo. Este movimento realizou um seminário em meados em 2001, em Brasília, e outro em abril de 2004, reunindo Juízes, Procuradores, Promotores e advogados eleitorais, com um peso político importante porque contaram com o apoio e a participação do TSE e da Procuradoria Geral da República.


O que é essa lei 9840, porque ela nasceu, de onde ela veio? Ela resultou da constatação de que era inócuo o artigo 299 do Código Eleitoral, que estabelece que é crime "dar ou oferecer bem ou vantagem a eleitor”, sendo prevista uma punição de 3 ou 4 anos de reclusão, alem da multa. O que ocorria é que o artigo 299 exigia, por tipificar a compra de votos como crime, um processo penal, e todo processo penal é necessariamente demorado, podendo ser prolongado quase ad infinitum”. Essa ineficácia punitiva foi constatada pelos grupos que, na sociedade brasileira, começaram a trabalhar a questão da nossa democracia, da nossa política, numa Campanha da Fraternidade lançada pela  CNBB em 1996, sobre “Fraternidade e Política”. E lhes foi ficando claro que a compra de votos é uma prática cruel, porque se apóia na pobreza e se necessita dela.


De fato, quanto maior for o número de pobres e miseráveis, melhor para o candidato que usa esse método para se eleger. Para ele é inclusive útil manter carente esse eleitorado cativo, para que possa na próxima eleição explorar de novo sua carência. E o próprio povo o ajuda, porque na medida em que não acredita de forma nenhuma em político, aproveita para arrancar dele algum favor, nesse curto momento em que o político precisa do seu voto. Uma cesta básica, um saco de cimento, uma botina, uma dentadura, um par de óculos, qualquer coisa é mais útil do que o que se poderia esperar do político depois de eleito...


Por isso mesmo quando se começou a pensar em punir mais eficazmente esse crime, através de uma modificação na legislação eleitoral, muitos achavam que, de um lado, não conseguiríamos aprovar uma lei com esse objetivo no Congresso, por ser este um mecanismo tradicional da política brasileira; e, de outro, que seria quase uma maldade para com o povo, que não recebe nada mesmo e pelo menos na hora da eleição consegue o remedinho, uma consulta médica, comida, uma camiseta. Agregue-se à crueldade dessa prática o fato de que distorce totalmente os resultados eleitorais, na medida em que metade da população brasileira está numa situação de carência, quando não mais do que isso.


Ora, ou se começa a criar uma cultura nova, de dentro para fora dos cidadãos, ou seremos sempre reféns de um “faz de conta” democrático. Eleição evidentemente não é tudo numa democracia, mas ela é o nervo, é a base. Se a eleição é desfigurada por práticas como a da compra de votos, todo o processo está questionado, é questionável. É fundamental portanto mudar essa situação.


Qual foi então a idéia que surgiu? A Comissão Justiça e Paz, da CNBB, pediu a ajuda de um grupo de especialistas, composto pelo Dr. Dirceu Cintra Jr., que tinha sido juiz eleitoral em 98 em São Paulo, e que era presidente da Associação Juizes para a Democracia, o Procurador Regional Eleitoral do Ceará, Dr. Gerim Cavalcante, e o ex-Procurador Geral da Republica, Dr. Aristides Junqueira. Com a ajuda de outros advogados, eles chegaram a uma solução muito simples: é preciso estabelecer que quem desrespeita o artigo 299 é passível de processo penal, mas também comete uma infração eleitoral, passível de ser punida administrativamente, com um ritual mais rápido.


Foram então formuladas duas ou três regras, repetindo o texto do artigo 299 com algumas precisões, e estabelecendo a punição administrativa da cassação do registro. E se incluiu uma modificação no art. 73 da Lei Eleitoral, punindo também com cassação – alem da multa, que já estava prevista – o uso eleitoral da maquina administrativa. Assim, a pessoa deixa de ser candidato se o juiz tiver provas suficientes de que a infração realmente existiu. Trata-se na verdade de uma punição violentíssima, já que impede o candidato de continuar sua campanha eleitoral, sendo retirado do pleito.


Porque se decidiu apresentar esse projeto de lei sob a forma de um projeto de iniciativa popular? Não se poderia chegar a um acordo com um certo número de senadores sérios que quisessem apresentá-lo? Ora, ainda que se conseguisse aprovar esse projeto por esse caminho – o que seria mais do que improvável – havia o aspecto cultural, relativamente à maneira como a população vê as eleições. O procedimento da iniciativa popular foi então adotado porque ele tem, em si mesmo, uma dinâmica educativa. E foi no decorrer da campanha de coleta de assinaturas que foi cunhado, pelos seus próprios participantes, o slogan: "voto não tem preço, tem conseqüências".


Não foi fácil. Demorou um ano e meio. Mas hoje há por todo o Brasil Comitês 9840 – com esse nome para uma referência mais direta à lei - voltados tanto para a fiscalização da aplicação da lei, como para o trabalho educativo junto ao eleitor. E a própria Justiça Eleitoral considera que essa lei foi um avanço no nosso sistema jurídico. Fala-se até que houve uma verdadeira revolução no direito eleitoral, uma mudança histórica: até agora o direito eleitoral era todo montado sobre a necessidade de garantir a validade do resultado eleitoral; agora, com a lei 9840, ele está podendo garantir o respeito à vontade do eleitor.


Com isso o TSE está consolidando – em torno do artigo 41-A, do jargão jurídico - uma jurisprudência que dá plena eficácia a essa nova Lei. E se vai avançando também em vários outros aspectos, na interpretação do texto da lei, assim como na garantia da celeridade que se buscava com o projeto: verificou-se que o parágrafo 10º, do art 96 da lei eleitoral, já estabelece que, quando uma instância não cumpre o prazo, o interessado pode solicitar que o processo seja considerado imediatamente na instância superior.


Mas tudo isso pode ser melhor compreendido, em termos de mudança de dentro para fora - melhor do que punir, é preciso educar - com o que aconteceu numa cidade do interior de São Paulo. Nessa cidade, o Comitê 9840, antes de denunciar as infrações, chamava o candidato infrator e lhe dizia: senhor candidato, há uma nova lei que está fazendo o senhor se arriscar a perder seu registro, se continuar com as práticas que temos constatado. Ou seja, nessa cidade ninguém chegava a ser cassado. Ao mesmo tempo, muita gente que só poderia ser eleita através da compra de votos não chegava lá, e eram eleitos aqueles que tinham propostas concretas de trabalho. Em termos de improbidade administrativa, esse era um trabalho preventivo por excelência.


 


 


 






[1]  Para esta parte do presente artigo foi reaproveitado o texto de palestra sobre “O Combate à Corrupção Eleitoral” proferida pelo autor em 06/07/04, no 11º Curso de Extensão Universitária – “O Direito Eleitoral e o Processo Democrático”, da Escola Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo.